Proyecto

En los años recientes, se ha hablado insistentemente acerca de la necesidad de construir un nuevo aeropuerto que responda a las nuevas necesidades de capacidad y movimiento en el transporte aéreo que llega y sale de la zona metropolitana de la Ciudad de México. De hecho, la posibilidad de un nuevo aeropuerto para la Ciudad de México fue parte de las promesas de la campaña de Vicente Fox, pero su realización fue suspendida después de los conflictos con los pobladores de San Salvador Atenco, entre noviembre de 2001 y agosto de 2002.

El proceso de planeación de un nuevo aeropuerto se inició en 2001 con la presentación del anteproyecto para su ubicación que hizo ante la Cámara de Diputados el C. Secretario de Comunicaciones y Transportes quien, argumentando la evidente saturación del actual aeropuerto y la imposibilidad de aumentar su capacidad y apoyándose de un análisis técnico aeronáutico, afirmó que las únicas dos opciones viables eran: Tizayuca-Zapotlán, en el estado de Hidalgo, y el vaso del ex Lago de Texcoco. La primera opción permitiría mantener en operación al actual Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM), mientras que la segunda lo sustituiría totalmente. En las semanas siguientes se hicieron públicas las propuestas de los gobiernos de los estados de Hidalgo y México.

El gobierno del estado de Hidalgo realizó un plan de inversión integral que consideraba, además del aeropuerto, la construcción de un conjunto de vías de comunicación necesarias para unir al aeropuerto con el grupo de consumidores más importante que se encuentra en el DF, además del desarrollo de complejos habitacionales y de servicios necesarios en el presente y en el futuro.

De acuerdo con el trabajo de consultoría realizado para el gobierno de Hidalgo (Parra, 2001), la propuesta de construcción del aeropuerto se resumía de la siguiente forma:

La extensión territorial del proyecto era de 60 mil hectáreas que incluían un corredor de crecimiento habitacional, industrial, comercial, de turismo y de servicios, entre las ciudades de Pachuca y Tizayuca, así como la instalación de un nuevo aeropuerto, en una superficie de 4 mil hectáreas, todo ello de clase mundial y equiparable a la calidad de los desarrollos más destacados en Europa y en Estados Unidos de América.

Se proyectaban importantes inversiones productivas, que tan sólo en el caso del aeropuerto, superarían los 15 mil millones de dólares, contándose con destacados grupos de inversionistas mexicanos y del exterior, comprometidos y listos para participar en cuando se tuvieran las autorizaciones correspondientes, principalmente del aeropuerto como gran detonador regional.

En materia de fuentes laborales, la sola construcción del aeropuerto permitiría la creación inmediata de 5,000 empleos directos y 15 mil indirectos, en tanto que todo el proyecto de corredor Pachuca-Tizayuca permitiría la generación de más de 500 mil empleos directos permanentes en sus diversas etapas de desarrollo.

El proyecto del corredor Pachuca-Tizayuca se realizaría sobre la base de una futura programación de necesidades, de manera ordenada y en apego a etapas concretas de planeación entre el mercado, la actividad industrial, el aeropuerto y el crecimiento de la población, logrando generar un polo que fuera capaz de absorber exitosamente un crecimiento urbano acelerado durante un mínimo de 30 años, del orden de 2 millones de habitantes.

De igual forma, el proyecto Hidalgo ofrecía el soporte de una amplia y eficiente infraestructura para las comunicaciones por carretera y ferrocarril, que al conjugarse con la transportación aérea del nuevo aeropuerto, era propuesto como un factor decisivo para que el país tuviera mayor presencia en los procesos de globalización económica. Se mencionaban la actual autopista México-Pachuca, las autopistas México-Tuxpan y Pachuca-Actopan, además de las autopistas en construcción Tula-Actopan, Pachuca-Tulancingo y Pachuca-Tepeapulco (Cd. Sahagún). Todas esas vías, así como la vía corta del ferrocarril México-Pachuca, pasan a un costado del área del proyecto. La oferta hidalguense indicaba que al coordinarse con las carreteras México-Tuxpan y Palmillas-Sahagún-Apizaco, así como con tramos carreteros en otros estados, se conectaría por primera vez, y prácticamente en línea recta, al Pacífico con el Golfo, además de unir el Norte, Occidente y Sureste del país, constituyendo al nuevo aeropuerto en el centro nodal del transporte y comercio.

La segunda opción para la construcción del aeropuerto era Texcoco, Estado de México, ubicación que, de acuerdo con sus defensores, representaba ventajas con respecto a la anterior en términos de costos y de distancia, porque el costo estimado de construcción era de alrededor de 29 mil millones de pesos, mientras que en Tizayuca sería de alrededor de 42 mil millones de pesos. A su vez, la distancia sería de 34 y 80 km de distancia respectivamente, considerando como centro de demanda a la fuente de Petróleos de la Ciudad de México (Vínculo, 2001:5)

Un estudio del gobierno del Estado de México realizado en 2001 y citado por una revista oficial (Consejo Consultivo, 2001) menciona que la construcción del aeropuerto generaría unos 32 mil empleos y la entrada de operaciones unos 37 mil más, considerando el desarrollo de servicios colaterales como almacenes, hoteles, restaurantes, tiendas y zonas comerciales, entre otros.

Otro aspecto benéfico sería la generación de áreas verdes en una zona que es en general desértica y que serviría como reforzamiento del sistema hidráulico del Estado y la Ciudad de México.

El gobierno del Estado de México se comprometería a la ampliación de las carreteras existentes y a la construcción de otras, así como a la ampliación de la línea B del metro (Consejo Consultivo, 2001 b).

Como se indicó antes, de acuerdo con un estudio técnico de aeronáutica, en 2001 se mencionaron dos lugares en los que se podía construir el aeropuerto: Tizayuca, Hidalgo y Texcoco, Estado de México. Sin embargo, y debido al fracaso del proyecto impulsado en el sexenio pasado, aeropuertos regionales que habían sido concebidos como terminales de carga se han convertido mientras tanto en terminales aéreas internacionales de servicio comercial de transporte de pasajeros. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) informó hace unas semanas que se mejoraría y modernizaría la infraestructura de los aeropuertos de Toluca, Estado de México; Huejotzingo, Puebla; Querétaro, y de Cuernavaca, Morelos, lo que ha generado un mayor tráfico aéreo, así como un alza de precios en terrenos de estas entidades aledañas a la Ciudad de México.

La integración en forma incidental de otros aeropuertos para cubrir las necesidades de transportación de los habitantes de la capital de México pudiera aumentar el número de interesados en competir por la obtención de la construcción del aeropuerto internacional, por lo que sería necesario escuchar el grado de interés de las entidades federativas colindantes con la Ciudad de México y de esta misma, que pudiera estar interesada en la preservación parcial o total de las funciones del actual aeropuerto.

A partir de la prensa y los medios de comunicación, es evidente que el gobierno de Hidalgo está muy interesado en el proyecto de construcción de un aeropuerto, ya sea que funcione como aeropuerto internacional o como terminal de carga. El actual gobernador del estado, después de presentar el proyecto del aeropuerto a empresarios, presidentes municipales, legisladores locales, ejidatarios, dirigentes de agrupaciones sociales, campesinas, de pequeños propietarios y comuneros, empresarios, presidentes municipales, envió un mensaje para el gobierno federal de apresurar la decisión de la ubicación del aeropuerto del valle de México (Crónica, 2007).

Desde 2001, el principal referente para determinar la viabilidad de un aeropuerto capitalino ha sido, al parecer, el manual titulado “Manual de planificación general de aeropuertos”, el cual fue elaborado por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), organismo que forma parte de la Organización de Naciones Unidas (ONU), al cual pertenece México, y que contó con la colaboración de un grupo asesor, integrado por las entidades que se mencionan a continuación: Aerospace Industries Association of America, Inc; Aiport Operators Council Internationl, Inc.; British Airports Authority; Dallas-Fort Worth Regional Airport Board; Department of Transport, Canadá; Asociación del Transporte Aéreo Internacional y la Universidad de California.1

De acuerdo con el Capítulo 2 del manual, el proceso de planificación general de aeropuertos supone la fijación de ciertos principios generales y de otros particulares, así como de planes y programas necesarios para establecer un aeropuerto viable. Las metas del proceso de planificación general de aeropuertos deberían ser las siguientes:

Estos lineamientos consideran las condiciones mínimas para la construcción de un aeropuerto, haciendo énfasis en aspectos relacionados con el presente y el futuro de la ubicación, la capacidad, la relación con otros aeropuertos, etc. Sin embargo, sólo el inciso “h” hace mención, de manera poco extensiva, al ámbito social que es afectado por toda obra de gran magnitud, lo que tal vez explica los problemas iniciales en el arranque del proceso de construcción que derivaron en la suspensión del proyecto.

En todo caso, un punto de partida para cualquier gobierno de las entidades federativas aledañas al DF con un interés real de competir por la construcción del aeropuerto es el manual de la OACI, el cual propone una serie de criterios adicionales con los que deberá cumplir cualquier ubicación a elegir para la construcción del nuevo aeropuerto para la zona metropolitana del valle de México (Parra, 2001):

Compatibilidad con planes de desarrollo regional y urbano
Impacto ambiental y urbano
Complementariedad con otros proyectos de infraestructura en la región
Vulnerabilidad y riesgo
Conectividad y acceso de los usuarios en la región
Características del espacio aéreo
Impacto económico regional
Requerimientos de los operadores
Requerimientos y disponibilidad de financiamiento a corto, mediano y largo plazos
Aprovechamiento de la inversión histórica acumulada
Disponibilidad y costo del suelo necesario
Potencial para detonar desarrollo
Viabilidad y costo técnico-constructivo
Compatibilidad de operación como parte del sistema aeroportuario de la región.

Proyectos como el del aeropuerto que implica una enorme movilización de recursos de todo tipo, tienen un señalado impacto sobre muy diferentes aspectos de la vida de las comunidades que rodean el área en donde el proyecto se lleva a cabo. Elementos como los ambientales, de crecimiento urbano, de impacto sobre el empleo, la educación o la distribución del ingreso en la zona; de desplazamiento de individuos o comunidades, de impacto sobre el crecimiento demográfico, etc., deben ser tomados en cuenta, no sólo para determinar el mejor lugar para la obra, sino para prever las posibles consecuencias de la misma.

En este sentido, diversos autores han enfatizado la importancia de evaluar previamente las distintas implicaciones de las políticas públicas, así como de establecer formas democráticas que involucren a las organizaciones sociales o a los vecinos de una zona en los procesos de formulación de las mismas (Aguilar, 1992).

Pineda (2007) considera que la participación social en proyectos de inversión pública de gran envergadura depende del grado de democratización del régimen político y señala cuatro factores determinantes de la capacidad de los actores para influir en dichos proyectos: a) la autoridad o poder que ejercen los actores gubernamentales, los cuales deberán encontrar un equilibrio con la demanda de autonomía de los actores sociales; b) los recursos políticos con que cuentan unos y otros actores, entre los que señala el carisma y el liderazgo. A éstos se añaden recursos humanos, financieros, materiales, técnicos, etc.; c) el conocimiento que los actores tienen del problema, lo cual se logra con el estudio, la investigación y la experiencia con que cuentan los actores involucrados, que se va ampliando a medida que se compenetran en la dinámica del proyecto, y d) la capacidad de organización y de movilización social, que permite la utilización efectiva de los derechos y la autoridad formal, así como de los recursos y los conocimientos que abonan a las otras capacidades en el desarrollo de las actividades de control, coordinación, logística, etc. (Pineda, 2007:91).

De acuerdo con Sabatier (1993, citado por Pineda 2007) el entorno también tiene influencia sobre las acciones y las decisiones políticas, distinguiendo dos tipos de condiciones del entorno: estructurales y coyunturales. Las primeras referidas a recursos naturales, cultura, estructura institucional, constitucional y de valores y la segunda, a las condiciones socioeconómicas, los cambios en las coaliciones gubernamentales y la deliberación política (Pineda, 2007).

Reich (1988) considera la existencia de dos paradigmas en la toma de decisiones del gobierno: uno parte de la maximización de los beneficios netos, donde las decisiones se toman a partir de estudios técnicos que arrojen resultados cuantitativos sobre el mejor proyecto, considerando los beneficios sociales y económicos (Reich, 1988:131). El segundo enfoque define el papel del gobernante como un conciliador que busca mediar entre las diversas propuestas planteadas por los grupos interesados. Este enfoque tiende a impedir que sea el interés particular o económico el que prevalezca y que, por lo mismo, surjan conflictos inesperados.

Todo lo anterior conduce a la necesidad de un proceso de toma de decisiones que tome en cuenta diversos factores y que otorgue el tiempo necesario para dar a conocer el proyecto a las comunidades involucradas y a la sociedad en general. La inclusión de los actores sociales y no sólo de los políticos en el proceso de deliberación puede ser el motor que permita traducir a los grandes proyectos políticos en grandes generadores de beneficios sociales, económicos y políticos. Las ventajas de contar con información previa que permita anticipar problemas, diseñar mejores formas de comunicación y abrir espacios de participación de los actores involucrados incluyen una mayor socialización del proyecto y, con ello, una legitimación del mismo.

Lo anterior obliga a reflexionar en la necesidad de considerar un proyecto amplio que tome en cuenta diversos factores y los pondere como un insumo para la toma de decisiones en torno a la construcción del nuevo aeropuerto internacional de la Ciudad de México. En términos muy generales, se trataría de un estudio que cubriría diversos aspectos tanto sociales como económicos, de acuerdo con el siguiente listado preliminar:

Un proyecto de esta envergadura requiere, en primer lugar, de un trabajo amplio de recuperación de documentos que hayan sido elaborados previamente. Se tiene conocimiento de cuando menos, además de algunos de los mencionados en este primer informe, del elaborado por la UNAM, en el que participaron el Instituto de Geografía y el Proyecto Universitario de Estudios sobre la Ciudad; de otro elaborado por la dirección de ASA y de trabajos sobre algunos aspectos parciales del problema. Se requiere, asimismo, de un extenso trabajo de recuperación y procesamiento de datos actualizados y validados por dependencias gubernamentales, instituciones académicas y otros organismos (por ejemplo, ONGs); de revisión de información publicada acerca de las zonas consideradas y de entrevistas a diversos niveles –funcionarios involucrados, líderes locales, población en general, etc.). Todo ello requiere de un equipo de investigación (organizado al menos a partir de los tres ejes señalados) que cuente con una precisa delimitación de tiempos y alcances, así como con recursos y apoyo logístico.

Aguilar, Luis (1992). La hechura de las políticas públicas. México, Miguel Ángel Porrúa.

Consejo Consultivo Económico del Estado de México (2001a). “Por qué Texcoco” en Vínculo, Revista del Consejo Consultivo Económico del Estado de México, marzo-abril 2001 pp. 5-7. Disponible en http://www.edomexico.gob.mx/cceem/V05.htm

Consejo Consultivo Económico del Estado de México (2001b). “La opción de Texcoco va adelante” en Vínculo, Revista del Consejo Consultivo Económico del Estado de México, mayo-junio 2001, pp. 10-12. Disponible en
http://www.edomexico.gob.mx/cceem/V06.htm.

Parra, Humberto (2001). “Criterios generales para la ubicación de un nuevo aeropuerto internacional para la Ciudad de México” en Financiamiento para el desarrollo urbano y regional de México, IIEC-UNAM, PUEC-UNAM, CRIM-UNAM y el Colegio Mexiquense.

Pineda Pablos, Nicolás (2007). “Construcciones y demoliciones. Participación social y deliberación pública en los proyectos del acueducto de El Novillo y de la planta desaladora de Hermosillo, 1994-2001” en Región y Sociedad, vol. XIX, número especial, Colegio de Sonora, Sonora. México, pp. 89-115.

Reich, Robert (1988). “Policy Making in a Democracy” en Reich, R. The Power of Public Ideas. Harvard, Harvard University Press.

1.- Mucha de la información aquí presentada forma parte de un informe presentado por una compañía consultora en apoyo al proyecto de construcción del aeropuerto de Tizayuca. Cf. Parra, 2001.