La autonomía es un término en perpetua búsqueda de significado. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española no le hace justicia a su polisemia y enlista apenas 5 definiciones, mientras que un breve texto de Monsiváis1nos ilustra que simplemente en el contexto universitario, ha tenido un número mucho mayor de acepciones. Pero es que tal vez el depender de una definición de la autonomía externa, no generada internamente por el ente (individuo, comunidad, institución, etcétera) en cuestión sería un acto heterónomo en sí mismo.
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La autonomía es un término en perpetua búsqueda de significado. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española no le hace justicia a su polisemia y enlista apenas 5 definiciones, mientras que un breve texto de Monsiváis1nos ilustra que simplemente en el contexto universitario, ha tenido un número mucho mayor de acepciones. Pero es que tal vez el depender de una definición de la autonomía externa, no generada internamente por el ente (individuo, comunidad, institución, etcétera) en cuestión sería un acto heterónomo en sí mismo.

Ajeno al debraye que pudiera parecer ocioso, el hecho es que en el ámbito legal en México, la autonomía no cuenta con una definición precisa. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se usa el término ya que se establece la autonomía de ciertos organismos, pero se hace de manera diferenciada y nunca se le define de manera general.

Dicho de manera laxa, a los órganos establecidos en la constitución como autónomos se les conoce como Órganos Constitucionales Autónomos. La Corte (20/2007) ha resuelto que éstos cumplen con las siguientes características: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad. Ejemplos de estos organismos son la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Nacional Electoral (INE), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) o el Banco de México, entre otros. Pero a pesar de que la Corte nos da una herramienta para identificar a los Órganos Constitucionales Autónomos, la autonomía sigue sin tener una acepción unívoca e inequívoca.

A falta de una definición precisa, cada que se establece la autonomía de una institución, se le define ad hoc a las necesidades del momento, en respuesta al ambiente político o simplemente respondiendo a las prioridades de los legisladores en turno. Por ejemplo, uno de los Órganos Constitucionales Autónomos es el INAI, definido en el Artículo 6o de la Constitución. Se le enuncia como autónomo, pero inmediatamente después se procede a enlistar una serie de características que definen o precisan su autonomía:

VIII. La Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley.

Y así encontramos en las leyes mexicanas distintos tipos de autonomía. (Ugalde, 2010) encuentra 6 tipos: Técnica, Orgánica o Administrativa, Financiera-Presupuestaria, Normativa, De Funcionamiento y Plena. Sin embargo, cada organismo autónomo definido en la ley mezcla de manera diferente los diferentes tipos de autonomía. No solo eso, sino que también es diferente cómo se elige a sus integrantes, cuánto tiempo duran en el cargo, a quién rinden cuentas y cómo se regulan. (Fabían Ruiz, 2017) ha hecho una excelente recopilación al respecto. Citando a (Valadés, 2014):

En suma, para el diseño de estos organismos la regla es que no hay reglas. Como señala (Fabián Ruiz, 2017): Un hecho a destacar es que se establece en el artículo 6o. de la Constitución, para el caso del INAI: “En la conformación del organismo garante se procurará la equidad de género”. Cabe preguntarse entonces ¿por qué la equidad de género sólo es deseable para el INAI y no para la conformación de los demás órganos constitucionales autónomos, en los que no se establece tal objetivo?

Esta situación no simplemente genera inconsistencias entre los diferentes organismos, sino que va más allá. En la educación básica se nos enseña que el poder del Estado se divide en 3: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Esto es refrendado por la Constitución en el Artículo 49:
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Pero al mismo tiempo, los organismos autónomos cumplen con ciertas funciones que le corresponderían al Estado, pero no pertenecen a esta división del poder. (Ackerman 2010) señala que en este tema hay un debate que resolver. Indica, por ejemplo, que cuando la Corte (20/2007) establece que los organismos autónomos evolucionan la teoría tradicional de la división de poderes, pero que no la alteran o destruyen:

Pareciera que los ministros quisieran “chiflar y comer pinole” al simultáneamente argumentar que los organismos autónomos alteran y también dejan intacta la tradicional división de poderes. Al final de cuentas, los ministros se quedan cortos ante el reto de transformar el Estado mexicano con base en un rediseño estructural generalizado.

Finalmente, (Ackerman 2010) hace un excelente caso para abogar por los organismos autónomos, incluso si su situación legislativa no fuera absolutamente clara, ya que los muestra como una parte fundamental del Estado moderno:

No se puede desdeñar a los organismos autónomos como un fenómeno pasajero, como una moda o como algo utilizado exclusivamente por regímenes autoritarios para simular su compromiso con la rendición de cuentas. La cantidad de organismos que existen actualmente alrededor del mundo, el avance de los criterios jurisprudenciales en la materia y los rediseños constitucionales que se han llevado a cabo recientemente, en América Latina en particular, nos obligan a concebir los organismos autónomos como parte de una revolución silenciosa que está tomando lugar a nivel internacional en la división de poderes.

Nos muestra, además, que la falta de una definición precisa de autonomía no es necesariamente un fenómeno universal, ya que otros países de Latinoamérica lo han resuelto al constituir a los organismos autónomos en un Cuarto Poder. Aunque tal vez éste no sea necesariamente el camino a seguir, nos muestra que es posible encontrar una respuesta.

La autonomía en la Ley de Ciencia y Tecnología

En nuestro país la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (CTI) no han tenido un rol prioritario, lo cual se muestra, por ejemplo, en el presupuesto insuficiente que se le ha asignado actual e históricamente. De manera consistente, los organismos encargados de dirigir las políticas públicas en este ámbito no aparecen en la constitución, sino que se les ha relegado a la Ley de Ciencia y Tecnología. Es aquí donde se define a la cabeza de sector, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), y también un organismo autónomo correspondiente, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, A.C. (FCCyT, A.C.).

En el Artículo 36. de la Ley se le enuncia como órgano autónomo:

Se constituye el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, A.C. como órgano autónomo y permanente de consulta del Poder Ejecutivo, del Consejo General y de la Junta de Gobierno del CONACyT...

Siguiendo la regla, no queda definida de manera precisa la autonomía de dicho órgano, pero parte se puede inferir de los párrafos subsecuentes. Por ejemplo, se establece que dicho órgano estará regido por una junta de gobierno amplia y diversa, constituida por las academias, universidades, cámaras empresariales, etcétera.

¿Pero cuál es la pertinencia de tener un organismo autónomo en CTI? Ésta es una pregunta que la comunidad tendrá que explorar y responderse para la nueva Ley General de Ciencia, Tecnología e Innovación que por mandato constitucional deberá expedirse este año. Pero, por esbozar una respuesta:

Los organismos autónomos surgen como contrapesos cuando hay un interés por el cual velar más allá del clima político o incluso de la vía democrática. Tal es el caso de los derechos humanos, y por eso está la Comisión Nacional de Derechos Humanos, o el acceso a la información y la transparencia, con el INAI que ya se mencionó. En este sentido, la CTI puede también pensarse como una necesidad que debe trascender los tiempos electorales ya que, los proyectos científicos tienen una duración muy distinta a los políticos, por ejemplo, los 6 años de un presidente contra los 30 años que puede durar el desarrollo de una vacuna, o también por el hecho de que la búsqueda del conocimiento trasciende fronteras y es universal. Esto es consistente con recomendaciones internacionales como por ejemplo las de la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) en su Recomendación sobre la Ciencia y los Investigadores Científicos.

Esto por supuesto no quiere decir que la CTI debe independizarse por completo de la política del país. Por el contrario, el CONACyT, designado por el Ejecutivo, es quien encabeza la política del sector y un organismo autónomo funciona como contrapeso velando por los intereses de la comunidad de CTI al expresar su voz.

*Oficina de Información Científica y Tecnológico para el Congreso de la Unión.

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Fotos: Anayansin Inzunza.